—气候变化与低碳经济系列之五

2009年12月7-18日，《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议暨《京都议定书》第五次缔约方会议在丹麦首都哥本哈根召开，192个国家和地区的代表出席了会议，其中仅国家、地区和国际组织领导人就超过100人，包括中国总理温家宝和美国总统奥巴马。经过艰难谈判，大会延期1天于12月19日在达成《哥本哈根协议》后闭幕。现将会议有关情况归纳通报如下：
一、大会宗旨及预期目标
会议宗旨是根据《巴厘路线图》的规定，本次会议旨在达成一个新的应对气候变化的协议，并以此作为2012年《京都议定书》第一阶段结束后的后续方案。
会议预期目标是希望就以下四点达成协议，一是工业化国家的温室气体减排额确定为多少；二是像中国、印度这样的主要发展中国家应如何控制温室气体的排放；三是如何资助发展中国家减少温室气体排放、适应气候变化带来的影响；四是如何管理资助资金。
会议进程复杂多变，进展异常艰难，《哥本哈根协议》维护了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动做出了安排，并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成广泛共识，对推动全球应对气候变化迈出了艰难的一步。
二、会议争论焦点
（一）框架内外之争。哥本哈根会议最大的争议为国际社会公认的《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》两大框架内外的争论，即实行双轨制还是两轨合一问题的争论。一些发达国家希望并轨，取消《京都议定书》，使“共同但有区别的责任”丧失实际性的内容。而发展中国家坚决要求实行双轨制，坚持《框架公约》、《京都议定书》和《巴厘路线图》要求，坚持“共同但有区别的责任”的原则不动摇。
（二）减排承诺之争。中国、印度、南非、巴西、印度尼西亚都提出了到2020年的减缓行动目标，但大部分发展中国家以脱贫为由，愿意自行承诺的很少，而发达国家要求发展中国家还应该做得更好。IPCC建议发达国家到2020年实现减排25-40%，中国和77集团要求其减排40%，小岛国家集团要求其减排45%以上，但发达国家减排承诺离国际社会的期望值相差太大，尤其是美国“高姿态、低承诺”的态度招致了国际社会的强烈批评。因此，在减排目标方面分歧很大。
（三）“适应”与“减缓”之争。对发展中国家来说，“适应”气候变化的直接影响，如海平面上升时居民搬迁问题、农业减产问题，是他们最关心的。而对于发达国家来说，通过能力建设、使用新能源等长线手段“减缓”气温升高和气候变化的影响，是他们的着眼点。这里就引发出了“适应”与“减缓”之争。一般来说，大国由于环境承载能力强，更注重“减缓”，小国则关心“适应”；强国重“减缓”，弱国重“适应”；非政府组织(NGO)重“减缓”，政府重“适应”。因此大国、小国、非政府组织、政府，着重点不一样，又互相交织在一起，错综复杂，矛盾凸显。
（四）资助资金之争。按照联合国相关约定，发达国家需给发展中国家提供额外的、足够的资金和技术支持，以帮助发展中国家提高减缓和适应气候变化的能力。目前联合国框架下用于气候变化的基金主要有“全球环境信托基金”(GEF)43亿美元，“气候变化特别基金”9000万美元，“最不发达国家基金”1.8亿美元，“适应基金”8000万美元，共计46.5亿美元。而2030年之前，发展中国家每年将需要提供1000亿美元的资助。因缺口巨大，造成发展中国家对资助资金的激烈争夺和内部的激烈争论。此外，对资金管理和使用也有争议。一是资金使用审批程序复杂、操作不够透明，受援国还需配套资金；二是发达国家提出，资助资金委托给世界银行和国际货币基金组织代管，但发展中国家认为这两个机构代表发达国家利益，不赞同；三是发达国家倾向于支持能力建设而非具体项目和技术转让，重视对“减缓”的支持，对发展中国家看重的“适应”支持较少。
（五）技术转让的争议。发达国家以多种理由不履行技术转让义务，一是发达国家不愿承认、更不愿承担历史排放的责任，不愿无偿或低价转让技术给发展中国家；二是发达国家要求在传统的贸易体制(如国际贸易、FDI)和《京都议定书》清洁发展机制(CDM)之下，进行技术转让；三是发达国家认为，技术大部分属于私人所有，技术转让应以市场方式获得；四是发达国家以保护知识产权为由，声称技术转让不利技术创新和开发。
（六）“三可”监测的争议。根据“巴厘路线图”的要求，发达国家的减缓行动和发展中国家在发达国家资金和技术支持下的减排行动都具有法律约束力，需要接受MRV(可测量、可报告和可核证的“三可”原则)认证，发展中国家的自主减排行动不需要MRV。但是发达国家却超越巴厘路线图的约束，提出在兑现技术和资金支持的情况下，要求对发展中国家整个减排行动MRV认证；而发展中国家认为，这种行为掩盖了发达国家偿还历史排放债务的义务本质，不予接受，由此发展中国家和发达国家在减排行动的监测问题上争议较大。
三、中国的态度
12月18日，温家宝总理在哥本哈根大会领导人会议上发表了《凝聚共识，加强合作，推进应对气候变化历史进程》的重要讲话，针对争论焦点和对中国的责难，从中国是最早制定实施《应对气候变化国家方案》的发展中国家、近年来节能减排力度最大的国家、新能源和可再生能源增长速度最快的国家、世界人工造林面积最大的国家等4个方面，阐述了中国为应对气候变化做出了不懈努力和积极贡献。提出国际合作要牢固把握4项原则：一是保持成果的一致性，二是坚持规则的公平性，三是注重目标的合理性，四是确保机制的有效性。温家宝总理强调：中国政府确定减缓温室气体排放的目标是中国根据国情采取的自主行动，是对中国人民和全人类负责的，不附加任何条件，不与任何国家的减排目标挂钩，无论会议达成什么成果，中国都坚定不移地为实现、甚至超过这个目标而努力。
四、会议成果内容
在哥本哈根大会通过的《哥本哈根协议》，不具有法律约束力。协议指出气候变化是当前面临的主要挑战之一，各国根据“共同但有区别的责任”原则，紧急应对气候变化；为了达成公约规定的控制大气温室气体浓度的最终目标，应把温度上升的幅度控制在2℃以内，要加强长期合作行动应对气候变化；协议要求，到2020年，发达国家应通过不同渠道，为发展中国家每年筹资1000亿美元；应建立哥本哈根绿色气候基金，为发展中国家提供减排、适应、能力建设、技术开发与转让支持；应建立技术机制，支持各国自主采取的减排行动；协议应交由各国立法机构审核签署，并在2010年《联合国气候变化框架公约》第十六次缔约方会议上批准，成为法律文件，于2013年开始实施。
五、对中国的影响
此次哥本哈根气候谈判对我国未来发展将有深远影响。在我国郑重承诺减排目标赢得道德制高点的同时，也相应背负了后续推进减排目标实现的经济压力。在今后应对气候变化中，面对部分发达国家酝酿已久的碳关税等变相制约，由国际贸易与应对气候变化挂钩而衍生出的绿色壁垒，也将成为我国必须直面的一大挑战。