全国综改试验区改革创新之二
成都市大力发展农村土地综合整治
搭建城乡统筹发展基础平台
成都市农村土地综合整治大致经历了三个阶段。第一阶段（2003年-2006年）为农用地整理阶段，拓展了土地整理的内容，先后在浦江县复兴乡、邛崃市卧龙镇、金堂县栖贤乡开展了以“金土地工程”为主要载体的土地整理工作试点。第二阶段（2006年-2008年）为城乡建设用地增减挂钩阶段，作为国土资源部第一批挂钩试点城市，在郫县唐元镇长林村试点成功后，逐步向全市推开。第三阶段（2009年以后）为农村土地综合整治阶段，细化了农用地整理和集体建设整理的立项审批、实施监督和竣工验收的相关政策、标准，对实施土地综合治理的区域要求农用地整理和集体建设用地整理结合起来，分开立项，同步推进，对田、水、路、林、村进行综合整治，取得综合成效。 截止2011年底，已实施完成农村土地综合整治项目817个，其中，完成农用地整理项目392个，建设用地整理项目425个；新增耕地42万余亩，复垦建设用地7.32万亩。累计投入农村土地综合整治资金340多亿元（其中吸引社会资金100亿元），新建中心村和聚居点1400余个，改善了30余万户90余万农民群众的生活居住条件。
主要做法
（一）完善机制，统筹推进土地综合整治。2010年，确定了“政府引导、农民集体和农户为主体、乡（镇）村组织、市场化运作”的新的土地综合整治机制。
政府引导。政府通过制定政策，编制规划，计划调控，项目审核等，加强项目实施监管，引导农村土地综合整治工作有序推进。专门成立了成都市农村土地综合整治和农村建设工作领导小组办公室，由分管国土、房管、规划、建委等部门的副市长任组长，小组下设办公室，各部门抽调业务骨干集中办公，各区（市）县均成立了相应机构。
农民做主。拥有土地权益的农民集体和农户自主决定是否参与、如何筹资、怎样建房、收益分配、权属调整等重大事项。
镇村组织。乡（镇）人民政府、村委会履行组织农民集体和农户开展农村土地综合整治的义务和责任，负责组织指导召开村民大会或村民代表会议，征求农户意见，制定土地权属调整方案，做好纠纷调处及相关事务。
市场化运作。农民集体和农户可在整治项目立项批准后，持立项批复，到成都农村产权交易所挂牌，寻找投资者；也可以其他方式自行寻找投资者。各类投资者均可投资开展农村土地综合整治，获取指标。取得的指标，可以自用，也可以到农交所公开交易。
（二）运用确权颁证成果，有序开展土地综合整治。自2008年起开展对全市集体土地确权登记发证工作，通过两年多努力，全面完成全市的确权登记发证，累计颁发《集体土地所有证》3.5万本，《集体土地使用证》167.2万本（其中宅基地166.2万本，集体建设用地1万本）、《农村土地承包经营权证》176.5万本，除存在权属争议等允许暂缓确权的类型外，实现了“应确尽确”。农村土地等权属确权颁证夯实了农村集体土地整治的权属基础。城乡建设用地增减挂钩和土地整治，必须以确权颁证的成果为前提，完成集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、土地承包经营权、林权确权登记办证的区域，才能申请实施整治项目。城乡建设用地增减挂钩和土地整治涉及的土地权属调整、收益分配及补偿都要充分运用确权颁证的成果，由农民集体和参与整治的农户自主决定。
（三）农民自主，创新方式推进土地综合整治。为解决农民自主实施土地综合整治项目的资金问题，部分区（市）县通过积极引导项目所在村（组）农户组建土地股份合作社或集体资产管理公司，成立项目实施主体和搭建融资平台，培育对接金融资本的农村市场主体，结合农村产权制度改革成果，探索创新土地综合整治投融资模式，与本地金融机构进行深度合作，初步形成了农村市场主体对接金融资本的操作办法。具体做法是：先按规定程序组建土地股份合作社或集体资产管理公司，然后以注入社或公司的集体建设用地使用权资产作抵押，担保机构担保向银行贷款融资，由此推动项目实施。
（四）市场配置，科学推动土地综合整治。2010年以来，为了改变现行农村土地由政府主导、投资实施的做法，更好地发挥农民主体作用，创新农村土地综合整治机制，改变节余建设用地指标由政府定价、行政调剂的做法，探索试行建设用地指标交易制度，发挥市场的价格发现功能，显化农民土地资产的价值。在新机制下，农民集体和农户可自筹资金实施土地整治项目，并取得节余建设用地指标，指标交易所获收益全部归农民集体和农户所有；农民集体和农户也可引进社会资金投资实施农村土地整治项目，共同协商建设用地指标归属及收益分配。在实践中，建设用地指标交易制度的探索创新，初步显化了建设用地指标价值，吸引了不少社会资金投资农村土地综合整治，形成了以市场化方式推动农村土地综合整治的新机制。
（五）“四性”理念，提高农民新居建设水平。在农民集体居住区建设中，逐步总结形成了“发展性、相容性、多样性、共享性”原则。突出抓好以更高水平编制新农村建设规划，更高标准建设农民集中居住区，严格按照规划实施新农村建设。坚持“自上而下”和“自下而上”相结合的规划方式，深入基层，充分倾听民意、集中民智，服务民利。注重“业态、生态、文态和形态”的充分挖掘，科学编制集中集约、功能复合、传承文化、特色鲜明的项目规划设计方案。注重农民集中居住区选址与产业发展结合；注重依托场镇，结合川西林盘和自然生态地貌构建组团化农民新居空间布局，体现田城相融，城中有景的城乡形态；注重集中集约、整体推进的发展思路，建设标准化产业基地，实现农业高端化；注重提高农民集中居住区的聚集和辐射作用，强化其“微型”场镇的综合功能，实现城乡经济、社会与环境的协调发展。
（六）拓展深化，稳妥推进集体建设用地流转。在深入推进土地综合整治的同时，积极思考以土地综合整治为载体的相关工作拓展，积极稳妥、有序地探索集体建设用地流转试点。试点主要做法有：一是确定试点区域。确定金堂、郫县等基础条件较好的六个区（市）县作为试点区域。二是建立工作推进机制。成立由全市农村产权制度改革联席会议领导和成员单位组成的实现生产要素在城乡之间自由流动改革试点指导组；成立专家组负责改革试点中重大问题的研究；成立律师顾问组、律师服务团，负责提供生产要素自由流动的维权和法律咨询服务。三是制定配套文件。市级相关部门已制定下发《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》、《成都市城乡房屋登记规则（试行）》、《关于印发<成都市农村土地承包经营权流转管理实施办法（试行）>的通知》、《关于印发<成都市集体林权流转管理办法>的通知》等配套文件。各试点区（市）县结合市级相关文件和本地实际，制定和完善配套文件，为实现生产要素在城乡之间自由流动提供政策保障。四是完善登记系统和流转平台。着力搭建产权登记管理系统，农用地承包经营权数据库信息管理系统、证书管理系统、房地产登记信息系统和林权管理系统已投入使用。初步构建了城乡统一的建设用地市场，为逐步实现集体建设用地与国有建设用地“同权同价”打好了基础。
二、取得的成效
（一）促进了耕地保护。2004年以来，全市共实施完成农用地整理项目近400个，有效新增耕地42万余亩，同时改造中低产田6万多亩、下湿田近2万亩，坡改梯近20万亩。整理后的土地，田成方、路相通、渠相连，实现了耕地能灌能排、旱涝保收，中低产田土所占比重大幅降低，极大地提高了耕地和基本农田质量。
（二）推动了节约集约用地。通过实施土地整治，引导有条件的农民集中居住，农村人均建设用地由原来的150-180平方米/人，减少到50-70平方米/人，较好的解决了一户多宅、宅基地超标等问题。通过盘活农村闲置、空闲、低效用地，实现了用地节约、布局优化和市场要素集聚，遏制了城镇和农村建设用地两头增加的状况，提高了土地的利用效率。
（三）增加了农民收益。通过土地综合整治，农民获得资金回报，改善居住条件。对集体建设用地整理中节余的建设用地，要求必须保留不低于5%的土地用于集体经济组织发展经济使用，其经营收益归集体经济组织成员共同所有；对整治后新增耕地，发放耕地保护基金，并通过土地流转、集中规模经营，为当地农民创造了新的生产、就业渠道，增加了农民收入。
（四）促进了新农村建设。通过城乡土地资源优化配置、显化农村土地资产和级差地租返还农村，以生活方式转变带动促进农业生产发展方式转变，有效解决了新农村建设“钱从哪里来”的问题。八年来，共建成农村新型社区和聚居点1400多个，促进了近30万户90余万农民集中居住。农民集中居住区配套了水、电、视、讯、道路、绿化等基础设施并按照“1+N”模式配套了劳动保障站、卫生服务站、幼儿园等不低于13个公共服务设施，极大地改善了农村生活环境，初步实现了城乡群众生活同质化。
（五）促进了城镇建设。通过实施土地综合整治，将农村零星、分散、闲置的集体建设用地整理复耕，留足农民新型社区建设用地和本乡、本村产业发展用地后，将节余的建设用地指标，按照土地利用总体规划调剂到县城和集镇的产业集聚区使用，优化了城乡建设用地空间布局。在耕地不减少、建设用地不增加前提下，促进了城镇发展，增强了发展活力，为建设“自然之美、社会公正、城乡一体”的田园城市奠定了坚实的基础。
（六）推动了农村民主化改革。在农村土地整治过程中，充分发挥农民主体作用，建立农民广泛参与的民主管理机制，实行村民“民主议事”，把土地综合整治中涉及农民切身利益的突出矛盾和问题交给群众讨论，“民事民议，民权民定”，调动了基层群众参与民主决策的积极性，培养了农民自主解决问题的能力，有效推动基层民主政治的发展和基层治理机制的完善。
（七）促进了现代农业发展。通过实施土地综合整治，道路、沟渠等农业生产条件得到极大的改善，为发展现代农业奠定了基础。农村集体经济组织和农户充分利用整治后农用地的良好种植条件，因地制宜开展土地流转，稳步推进适度集中规模经营，大力发展现代农业。目前全市已建成200多个标准化、规模化农产品生产基地，无公害农产品、绿色食品和有机食品“三品”认证达到了800多个。
(供稿处室：体改处)