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杨某某等17人不服可研批复行政复议决定书（渝发改复决〔2019〕6号）
大中小驳回行政复议申请决定书
申请人：杨某某等17位申请人。
行政复议代表人：杨某某、敖某某。
被申请人：重庆市丰都县发展和改革委员会，住所地：重庆市丰都县平都大道西段53号。
法定代表人：邓清华，职务：主任。
申请人杨某某等17人不服被申请人重庆市丰都县发展和改革委员会作出的《丰都县发展和改革委员会关于丰都县北岸城区棚户区改造项目（A区）可行性研究报告的批复》（丰都发改委发〔2017〕304号，以下简称“304号批复”）具体行政行为，于2019年6月5日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。因本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日内作出。本案现已审理终结。
申请人请求：依法撤销被申请人作出的“304号批复”。
申请人称：17位申请人在重庆市丰都县名山街道花园街一带合法拥有房屋建筑，并办理有房屋产权证等权利证明文件。现房屋建筑因当地“丰都县北岸城区棚户区改造”相关建设项目被征收，为核实房屋征收合法性问题，申请人通过申请政府信息公开方式，收到被申请人于2019年4月8日作出的《关于杨某某等申请信息公开事项的复函》（丰都发改委函〔2019〕32号），从中得知被申请人曾于2017年7月21日作出“304号批复”，并同意“丰都县北岸城区棚户区改造项目（A区）”项目用地事宜，由丰都县某有限责任公司负责开工建设。申请人房屋所在地即在该项目用地范围内。被申请人作出的“304号批复”实体和程序均违法：一是丰都县某有限责任公司未提供相应的备案资料，被申请人未按法律规定尽到审查义务；二是被申请人没有审查涉案项目的环境影响评价报告批文；三是此次棚户区改造项目征收房屋方案不可行，征收补偿安置方案严重不合理，安置途径不能落实，现当地征收方在征收手续不全的情况下逼拆，严重侵害申请人合法权益。
被申请人称：一是被申请人作出“304号批复”与申请人无法律上的利害关系。“304号批复”的对象为建设项目，被申请人主要审查项目的必要性、可行性，并不直接审查征地及房屋征收等事宜，也不直接确定征地及征收范围。土地或房屋征用主要由国土资源管理部门负责审批，与被申请人审批项目没有直接联系。“304号批复”是内部批复，属内部行政行为，针对的是丰都县某有限责任公司，申请人不是“304号批复”的相对人。北岸城区改造属于政府引导、群众自愿认可的行为（即以双方自愿签订协议的行为），如果群众不认可就不会达成安置协议，就不可能形成拆房的客观事实。二是被申请人具有作出“304号批复”的法定权限，且具体行政行为实体、程序合法。“304号批复”所涉项目性质为政府投资项目，申请人具有作出该项目审批的法定职权。该项目已纳入《丰都县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（丰都府发〔2016〕7号），无需再审批项目建设书。被申请人对该项目相关资料进行了详细审核，认为该项目可行性研究报告按规定对建设项目在技术、工程、资金来源和经济效益及环境影响等方面进行了全面分析论证，并取得了相应手续，获得了行业行政管理部门的同意，要件齐全。2017年7月17日被申请人收到丰都县城市建设资产经营有限责任公司的《关于申请办理丰都县北岸城区棚户区改造项目（A区）可研批复的请示》（丰城建司文〔2017〕24号）及相关材料，被申请人征求评审专家的意见，认为该项目具有必要性和可行性。三是申请人在申请书中所陈述的事实和理由不成立。申请人没有签订协议，不存在有任何强迫的具体行政行为，其陈述属假设和虚构。
以上事实，有“304号批复”、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》〔2013〕25号）、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）、《重庆市政府投资项目管理办法》（市政府令第161号）、《重庆市人民政府关于取消、停止实施或调整第六批行政审批项目的决定》（渝府令第202号）附件、《重庆市城乡建设委员会关于下达2017年棚户区改造工作目标任务的通知》（渝建〔2017〕105号）、《重庆市城乡建设委员会关于确认丰都县北岸城区棚户区改造项目计划的批复》（渝建棚改〔2017〕23号）、《丰都县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（丰都府发〔2016〕7号）、《丰都县北岸城区棚户区改造（二期）项目指挥部关于杨某某等17人棚改安置补偿协议签订情况的说明》（丰棚改指挥部〔2019〕2号）等证据证明。
经审理查明：
被申请人于2017年7月17日收到丰都县城市建设资产经营有限责任公司的《关于申请办理丰都县北岸城区棚户区改造项目（A区）可研批复的请示》（丰城建司文〔2017〕24号）及相关材料。该项目取得了《丰都县国土房管局关于丰都县北岸城区棚户区改造项目A区工程建设用地预审意见的通知》（丰都国土房管预审〔2017〕21号）和《丰都县规划局关于丰都县北岸城区棚户区改造项目A区工程的选址意见》（丰规选2017008号），并进行了专家评审。根据2016年7月修订的《中华人民共和国环境影响评价法》的二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”的规定，环境影响评价不再作为项目审批的前置要件。2017年7月21日，被申请人作出“304号批复”。
2017年10月27日，丰都县人民政府发布了《关于实施丰都县北岸城区棚户区（二期）改造项目的公告》（丰都府告〔2017〕20号），公告载明：“根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）、《重庆市人民政府办公厅关于推进城市棚户区改造货币化安置的指导意见》（渝府办〔2015〕12号）和《丰都县棚户区改造房屋拆除补偿安置实施办法》（丰都府办发〔2017〕99号）相关规定，县政府决定实施北岸城区棚户区（二期）改造项目”，并对改造范围、责任部门、实施单位、申请改造签约搬迁期限、拆除补偿安置方案等进行了公告。
本机关认为：
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。所谓利害关系，是指申请人的合法权益有受到具体行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出具体行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与具体行政行为之间并不具有利害关系。
结合本案而言，被申请人作出“304号批复”系项目审批行为，行政行为的对象为棚户区改造项目。“304号批复”系被申请人对案外人丰都县某有限责任公司作出的审批行为，本案申请人杨某某等17人并非该“304号批复”的行政相对人。被申请人作出项目批复主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面对项目进行审查，并不涉及与申请人具体权利义务相关的内容。其保护的是所有不特定个人的集合性权益，并不直接对申请人作为特定个体所涉及的权利冲突进行考量和处理。
被申请人在作出项目审批批复前，需由规划、国土资源主管部门出具选址意见书和用地预审意见，且在审批后，需再由规划、国土资源主管部门办理建设用地规划许可证和正式的用地手续等。项目用地是否符合相关法规政策，属于国土资源主管部门用地审查内容。被申请人作出项目审批批复时仅对项目单位在报送项目申请报告时附具的用地预审意见进行形式审查。
此外，涉及申请人的房屋征收系根据《关于实施丰都县北岸城区棚户区（二期）改造项目的公告》进行，责任部门为届时的丰都县国土资源和房屋管理局，实施单位为丰都县土地储备中心，拆除补偿安置方案由丰都县人民政府确定，均与被申请人没有直接关系。
《最高人民法院关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》（〔2016〕最高法行他145号）明确：“当事人以项目建设影响其土地或房屋权益为由，起诉发展改革部门对投资项目审批、核准行为的，因其与项目审批、核准行为不具有利害关系，因而不具有提起诉讼的原告资格。”《国家发展改革委办公厅关于统一投资项目管理类行政复议案件受理标准的通知》（发改办法规〔2017〕1259号）规定：“建设项目涉及的土地使用权人和房屋所有权人，以发展改革部门投资项目审批、核准或者备案行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，提起行政复议的，根据《最高人民法院关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》（〔2016〕最高法行他145号）和《最高人民法院行政裁定书》（〔2017〕最高法行申169号）有关精神，复议机关可以认定申请人与投资项目审批、核准或者备案行为不具有利害关系，并作出不予受理或者驳回行政复议申请的决定”。
综上，本机关认为被申请人作出的具体行政行为与申请人并无法律上的利害关系，故杨某某等17人提起对“304号批复”的行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“申请人与具体行政行为有利害关系”规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。据此，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。
申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
重庆市发展和改革委员会
2019年8月26日
