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某房地产开发有限公司不服案件咨询复函 行政复议决定书（渝发改复决〔2019〕3号）
大中小渝发改复决〔2019〕3号
行政复议决定书
申请人：某房地产开发有限公司
被申请人：巫溪县发展和改革委员会，住所地：重庆市巫溪县马镇坝丰益路182号。
法定代表人：林培森，职务：主任。
申请人不服被申请人作出的《巫溪县发展和改革委员会关于某案件咨询函的复函》（巫溪发改函〔2019〕89号），向本复议机关申请行政复议。本案现已审理终结。
申请人请求：请求撤销被申请人作出的《巫溪县发展和改革委员会关于某案件咨询函的复函》（巫溪发改函〔2019〕89号，以下简称“89号复函”），并请求对《巫溪县发展和改革委员会关于某水利水电开发有限责任公司关于规范县城供水安装服务收费标准的请示的批复》（巫溪发改发〔2010〕229号，以下简称“229号文”）第三条第5款“开口接水水量损失费”和《巫溪县发展和改革委员会关于调整县城供水安装服务收费标准的批复》（巫溪发改发〔2015〕342号，以下简称“342号文”）的合法性进行审查。
申请人称：申请人与某水利水电开发有限责任公司（以下简称施工方）就项目施工中“工程定额测定费”“水表口径DN100MM管道工程设计费”“1801只水表开口接水水量损失费”三项费用是否应当收取而发生工程款争议，被起诉至某法院。法院对该案作出判决（（2018）渝0238民初4625号），判决书中载明：“经本院咨询巫溪县发展和改革委员会，该委认为原告计收的开口接水水量损失费不违反该委‘巫溪发改发（2015）342号’文件的规定。因此，对被告该抗辩理由，本院不予采纳。”该法院正是依据被申请人的该具体行政行为作出的判决。该申请人的该具体行政行为，将致使申请人多支付工程款（开口接水水量损失费）1368720元，严重侵犯了申请人的合法权益。一是该具体行政行为所依据的“229号文”和“342号文”不合法。按每户“水表口径”计收“开口接水水量损失费”与《重庆市物价局关于城市自来水行业安装费服务费收费标准的通知》（渝价〔2000〕800号，以下简称“800号文”）第四条规定相悖，是自立收费项目收费；属重复收费，是价格违法；与供水安装工程施工规范不相符，没有法律依据。被申请人制定“229号文”和“342号文”时，定价行为明显不当，“229号文”和“342号文”违反了国家价格法律法规的相关规定，属越权定价，也违反了《重庆市行政规范性文件管理办法》的相关规定。二是涉案具体行政行为违法。涉案具体行政行为按每户“入户水管口径”计收“开口接水水量损失费”，而所依据的“229号文”和“342号文”是按每户“水表口径”计收“开口接水水量损失费”，二者不一致，且更是违法。
被申请人答复称：“89号复函”不属于具体行政行为，仅是对案件咨询的答复，具体所指向的对象是该法院，并不是对某房地产开发有限公司作出的具体行政行为，且在该复函中并没有明确其具有具体行政行为的法律效力，仅是对该法院来函咨询的行政答复。该答复意见是否采用以及如何采用都是由该法院裁量决定。根据《行政复议法》第六条规定，该“复函”不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。同时，根据《行政复议法》第七条规定，因“89号复函”不属于具体行政行为，申请人不能申请对“229号文”和“342号文”的合法性进行审查。“229号文”各项收费项目和收费标准严格按照“800号文”的规定批复，没有超出规定标准，没有自立收费项目。“342号文”符合价格政策规定。该法院发文《案件咨询函》，被申请人认定施工方按入户水管口径、以主管道额定流量计算并收取每一用水户水损失费符合“800号文”“229号文”和“342号文”，因此作出“89号复函”。此外，巫溪县城区供水安装费低于原市物价局制定的标准和其它区县收费标准。
经审理查明：
被申请人于2019年2月27日接到某法院《案件咨询函》，函中载明，诉讼双方当事人对开口接水水量损失费的计算有分歧，“342号文”规定“开口接水水量损失费的计算标准为按水表口径的大小，收取开口接水水量损失费”，施工方认为，按照该文件规定，按安装的水表口径和水表数量分别计收开口接水水量损失费；申请人则认为，只能按主管道接入处的口径大小收取一次开口接水水量损失费。该法院表示“对贵委该文件的理解，尚为不明。请贵委释明，并函告我院”。被申请人于2019年3月11日向该法院作出了“89号复函”，表示根据“229号文”和“342号文”精神，就新增供水用户收取开口接水水量损失费相关情况进一步作如下说明：“一、新增供水用户应该缴纳开口接水水量损失费。二、供水企业收取开口接水水量损失费应按每户入户水管口径大小一次性收取，入户水管口径越大水损失费越多。以入户水管DN15为例，应收取的开口接水水量损失费为：DN15水管水损对应的主管道为DN150mm，DN150mm的额定流量95吨/每小时乘以2小时乘以供水价格3.9元/吨，即95*2*3.9=741元。三、供水企业按入户水管口径一次性收取每个用水户水损失费符合文件规定。”该法院在判决书（（2018）渝0238民初4625号）中载明：“经本院咨询巫溪县发展和改革委员会，该委认为原告计收的开口接水水量损失费不违反该委‘巫溪发改发（2015）342号’文件的规定。因此，对被告该抗辩理由，本院不予采纳。”
本复议机关认为：
一、根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条分别就行政复议范围及其受理条件作出明确规定，对当事人权利义务可能产生实际影响的具体行政行为，才属于行政复议的受案范围。
被申请人应该法院函询，作出“89号复函”，对“229号文”和“342号文”中规定的经营者向新增供水用户收取开口接水水量损失费的相关问题作进一步解释和说明，对文件的解释未超出文件的规定。被申请人的复函内容及复函行为并未对申请人设定新的权利义务，未对其权利义务产生直接影响，被申请人作出复函这一行为不属于具体行政行为。
根据《中华人民共和国立法法》以及最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》，民事裁判文书对法律、法律解释或者司法解释、行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。被申请人作出的“89号复函”及其援引的规范性文件，是否合法有效、能否采纳为民事判决裁判说理的依据，应由审判机关裁量决定。被申请人的复函内容及复函行为，不是对申请人权利和义务产生影响的决定因素，亦未对其权利义务产生直接影响，被申请人作出“89号复函”的行为不属于具体行政行为。
二、具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。即具体行政行为是具有行政管理和被管理的特定主体之间，就特定具体事项，作出有关被管理对象权利义务的单方行为。
本案中，被申请人针对该法院的咨询函作出复函的行为，所指向的对象并非申请人。其行为发生于被申请人与该法院之间，二者并不具备行政管理和被管理关系。故被申请人向该法院作出“89号复函”不属于具体行政行为。
综上，本复议机关认为“89号复函”没有对申请人设定新的权利义务，不是对申请人权利和义务产生影响的决定因素，未对其权利义务产生直接影响；复函对象是不具有行政管理关系的某法院，并不是申请人。故被申请人作出“89号复函”的行为不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人要求撤销“89号复函”的复议请求不属于行政复议受理范围。
根据《中华人民共和国行政复议法》第七条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请。申请对具体行政行为所依据的规定的合法性进行审查的前提应当是已发生具体行政行为。本案中，被申请人作出的“89号复函”的行为不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，故申请人申请对“229号文”和“342号文”合法性审查的请求也不予受理。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。据此，本复议机关决定如下：
驳回申请人的行政复议申请。
如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
重庆市发展和改革委员会
2019年7月11日
