在资产评估中出现的争议，最终都与如何认识资产评估的性质和作用有关。本文就资产评估的起因和发展，从不同社会主体的行为特征作些分析。
一、估价行业的产生与发展
随着价格改革的不断深化，原来有98%的商品由国家定价，逐渐演化到3%-5%的商品由政府定价，绝大部分商品已经放开，由市场调节，由此产生了财产价值（价格）认定的需要。从我国近期来看，估价行业从1986年以后，主要是从三个渠道发展起来的。
第一个渠道是国有资产管理者为维护所有者的权益发展起来的国家资产评估机构。
国有资产在改革过程中出现了流失，国有资产管理部门看到国有资产在改制、交流、合并过程中的价值认定问题，从维护产权所有者利益出发，开始成立相应评估机构，从事国有资产价值评估。到1991年，国务院下达91号令，即《国有资产评估管理办法》。国家设立了资产评估师，加强了对国有资产评估机构的管理。
国有资产评估有国有资产估价和价格认定两项内容，是产权所有者维护自身利益的行为。国务院91号令明确规定了4个估价程序：立项，清产，估价，确认。立项由国有资产管理部门决定，清产和估价由其下属评估机构进行，下属评估机构向国有资产主管部出具估价报告，价格由国有资产管理部门确认。国有资产评估的程序是产权所有者内部的管理过程，是维护产权所有者利益的估价行为。
国有资产评估机构和评估人员管理模式的发展，目的是为了维护国有产权所有者的利益，由产权所有者成立（或者选定）专业机构对自身财产价值的评估和认定，符合产权所有者要求，也符合商品经济发展规律。产权所有者内设的价格估价机构是估价行业的重要环节，是产权所有者维护自身利益的必然举措，内设估价机构有其存在的客观经济基础和社会地位，是从产权所有者利益关系中派生的一支估价力量。
第二个渠道是从专业部门权力管理这个角度发展起来的专业评估机构。
由于国有资产评估行为对社会的影响和对利益导向的追求，引起其他政府部门的效仿，纷纷设立不同所有者、不同行业的资产（财产）估价师及相应估价机构，逐步出现了乡镇企业资产评估师、房地产估价师、土地估价师、工程造价师、旧机动车鉴定估价师、无形资产评估师、价格鉴证师及其相应的估价机构。注册会计师、注册税务师、律师、市场咨询机构等，也都涉及财产估价领域。这些部门不是以产权所有者的身份，不是从维护产权所有者利益角度，而是从“确认”、“过户”、“市场准入”等行政管理职能出发，对资产评估人员和机构进行强制管理。1994年，全国人大制定的《城市房地产管理法》中规定“国家实行房地产价格评估人员认证制度”，使房地产估价师取得法律地位。
以房地产估价师为主的各种专业估价人员和机构的产生，极大地冲击了国有资产评估工作，引起了部门垄断、行业分割、恶性竞争、管理混乱。为了规范资产价格评估行为，1994年，原国家计委先后与国有资产管理部门、房地产及土地管理部门联合发布文件，规定国有资产评估机构和人员要报价格部门备案，房地产、土地价格评估机构要经价格部门确认。1996年，国家计委颁布《价格评估管理办法》、《价格评估机构管理办法》及《实施办法》，由于受到个别部门抵制没有完全落实。1998年，国家计委向国务院提请制定《价格评估管理条例》，也受到制约。1999年，国务院成立清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组，开始清理整顿经济鉴证类社会中介机构，将除价格鉴证以外的13类参与资产评估的人员与机构推向市场，与主管的国家机关脱钩，由事业单位改制为合伙制，或者由估价师成立有限责任公司，包括国有资产评估在内的估价行业全部私有化、市场化。
以房地产估价师为主的各种专业估价人员和机构是为产权所有者服务的，不是产权所有者的行为，其业务没有价格认定的性质，而是价格咨询。在国有资产评估过程中涉及的价格评估和价格认定，随着其内设的评估机构被剥离，其价格认定职责和价格评估咨询职能也发生了分离，成为纯粹的咨询机构。
由专业价格评估机构兴起引发的乱象，虽然经过清理整顿，但没有达到预期的效果，原来合并的“三师”及其机构，2004年后又陆续恢复。“部门垄断、行业分割、恶性竞争、管理混乱”的现象依然存在。
第三个渠道是价格部门以维护市场秩序、处理价格矛盾、调解价格纠纷为原则发展起来的价格鉴定认证机构。
在计划经济时期，为调解价格矛盾，处理价格纠纷、特别是在司法领域处理涉案物品价格鉴定时，一般都有一个赃物估价委员会，由公、检、法、物价、商业、物资等部门组成，办公机构设在物价局。公、检、法、司在社会上遇到价格矛盾，由物价部门负责鉴定处理。随着改革深化，商业部门、物资部门撤销，公、检、法机关在处理案件的时候，很难依托原有的组织形式、组织方法来解决处理价格纠纷和价格矛盾。从1988年开始，各地物价部门开始成立价格鉴证机构。1994年后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家计委制定一系列的价格鉴定、价格认证管理办法，为价格鉴定、认证提供了依据。
价格鉴证与市场中介机构从事价格评估性质不同，价格鉴证具有行政裁定、政府认定的性质。在清理整顿中，国务院下达《关于规范价格鉴证机构管理的意见》，全国各地价格鉴证机构统一更名为“价格认证中心”，退出市场中介价格评估，成为行使价格行政裁定职能、从事公共服务的国家设立机构，其工作经费列于财政预算。
目前，全国按照行政区划设立价格认证中心2948个，价格鉴定认证人员1万9千余人。此外，全国从事市场价格评估的执业资格有10多个，从业人员20余万人，从业机构2万多个。
二、资产价格评估的性质和作用。
资产价格评估是一种价格行为，只能按照价格行为的特征分析其性质和作用。
(一)资产价格评估与会计事务的原则区别。
有些人用管理会计的思维看待资产评估，其实两者有很多的不同，是价格核算功能和分配功能的不同表现。
1、作用不同。企业的财务管理、成本管理是以现实价格为基础，实现价格的核算功能，没有价格决定的职责。价格评估人员则是以预期价格为基础，供决策者实现价格的分配功能，为资产所有者争取最大的利益。资产价格评估虽然以财务账目为基础，但其工作范围、难度都远远超过一般的会计核算，资产评估属于价格决策范畴。
2、要求不同。我国在财务会计账目处理上有一整套完善的管理办法，有关会计工作的法律法规已经相当完善，要求财务人员只能按照财务的程序和规定从事会计活动，只有遵守，不能更改账面价格，不能自作主张。注册会计师也只是根据现有的法律法规、运用自己的知识为当事人服务，不能由主观意志决定。而价格评估就复杂得多。由于政府价格部门不可能对所有可能出现争议的相关问题做出具体、明确的规定，资产评估人员由此对资产价格评估结论具有“自由裁量权”。如果评估者属于咨询人员或者机构，只具有专家咨询建议权；如果同时又是资产所有者，则还具有资产价格的决定权。
（二）同一所有者或者企业内设的资产价格评估机构具有维护自身利益的性质。
《国有资产评估管理条例》是国务院以公有制财产代理人身份制定的法规，是产权所有者维护自身利益的典范，较好的解决了国有资产评估中的问题。但是，由于房地产、土地部门的介入，这些部门以“国家身份”对专业资产评估进行“市场准入”管理，使国有资产需要进行多次评估，国有资产部门对国有财产评估的管理被边缘化，引发了对资产评估管理权的争议。国有资产管理部门借国有资产评估中的一些不规范行为造成国有资产流失，提出清理整顿资产评估机构，对评估机构改制，将资产评估机构推向了市场，并要求国务院将《国有资产评估管理条例》改为《资产评估管理条例》，目的是争取社会资产价格评估的管理权。但内设机构推向市场，并没有使国有资产管理部门摆脱单一所有者的形象，反而引起与价格部门的争议。
同一所有者或者企业内设的资产价格评估机构具有维护产权所有者自身利益的工作性质，符合市场经济的发展规律，但在专业部门市场准入管理的钳制下，失去了自身价值。而清理整顿中被推向市场的资产价格评估机构，由于其社会地位，也不能完全得到产权所有者的信任。最近，一些企业又开始内设评估机构。如：保险公司成立理赔评估部门进行损失财产评估，作为保险合同的理赔方举证，维护自身利益。如果索赔方同意就可达成协议；如果索赔方不服，则可以自行聘请其他社会价格评估机构提出咨询意见，作为自己举证的证据。双方如果意见一致，也可以达成协议；如果双方意见不一，调解也达不成协议，则成为价格有争议的事项，可以到政府价格部门设立的价格认证机构请求进行价格水平合理性认证，也可以到法院提起民事诉讼。
产权所有者内设价格评估机构，与产权所有者利益一致，是产权所有者的内部行为，不能取消，也不需要国家实行行政许可管理。
（三）社会成立的资产价格评估机构具有提供价格决策专业意见的咨询服务作用。
资产价格评估是指具有独立法人资质的社会专业人员和专业机构基于各类市场民事主体的聘请（或者委托）关系，根据特定目的，对约定财产（资产）在特定时点的价值（价格）进行分析、测算和判断并提供专业意见的市场服务行为。社会价格评估机构一般采用合伙制。
资产所有者如果聘请社会价格评估机构，则社会价格评估机构纯粹进行价格咨询服务。资产所有者如果委托社会价格评估机构，则社会价格评估机构则行使代理人职责，职责范围受委托协议的限制，可以是价格咨询，也可以是代替所有者进行价格决定。社会评估机构作为价格咨询服务，不承担价格决策的责任，委托者采纳了价格评估机构的意见后，要对产生的后果负全部责任。社会评估机构作为代理人，并具有价格决策的职权，由此产生的后果，按照民法的规定，也应由委托人承担负全部责任。如果委托协议规定了委托人利益受到损害将由代理人赔偿时，可以追索代理人的责任。
但是，价格评估与其他中介服务，如财务审计、律师、物形鉴定等行业不同，这些行业都有成型的法律法规依据或者客观标准，追索失职比较容易。而价格评估、决策涉及的社会、经济、技术问题远远大于会计或者律师，出现失误后难以判断责任归属，价格评估机构很容易以社会经济环境、信息不全或者技术方法不同推卸自身的责任，除非明显造假，否则追索赔偿几乎是不可能的。产权所有者委托社会价格评估机构时，同时委托财产价值决定权，如同出卖“长子权”，风险极大。
产权所有者与社会价格评估机构是平等的民事主体。产权所有者对社会价格评估机构只有选择权，没有“市场准入”管理的权力。在利益单方委托下，委托方对评估机构的信任度取决于委托者，社会资产评估机构因为其代表委托方的利益，对第三方的公信度低。如果属于利益双方共同委托，社会价格评估机构的地位就发生了变化，这属于调解、处理价格矛盾，又不属于社会评估机构的作用范围。法律法规应当明确规定不允许社会评估机构同时接受利益双方的委托进行价格评估。
（四）价格评估纠纷处理机制
按照《价格法》和国务院《价格管理条例》的规定，认定价格水平合理性、价格行为合法性，调解处理价格争议是政府价格部门的职责。经国务院批准，价格部门按照行政区划分级设立了价格认证机构，履行上述职能。
价格认证除与公证一样，对没有争议、或者政府有明确规定的事项进行证明外，还具有对价格不明或者价格有争议的事项进行确认、确定和裁定的功能。价格确认是由市场主体自主定价，又自愿要求国家有关机构确认其行为合法、价格水平合理的行为；价格确定是由市场主体自愿提出要求，由国家有关机构按照衡量行为合法性、价格水平合理性的原则和标准确定相应价格的行为；价格裁定是应有价格争议的市场主体双方要求，国家有关机构对价格进行裁定，处理价格争议的行为。而公证只能对没有争议的事实、或者政府有明确规定的事项进行证明，他们不能裁定有争议的事项。律师、会计师也不能裁定有争议的事项。
由于价格问题的复杂性，政府难以对所有可能出现争议的相关问题作出具体、明确的规定；而在放开的经营者定价中，会发生许多争议。政府部门对市场主体遇到价格争议或者其他需要进行价格证明、请求政府价格部门进行确定、确认或者裁定时，一事一议地解决相关问题，行政费用会大幅度节省。这一职能也使各类市场主体“在不想打官司时，有一个说理的地方”。
在价格评估中，利益双方对价格有争议，可以提请价格部门进行确认、确定或者裁定。
资产价格评估中的争议主要有五种类型。
1、由企业内设估价机构提供的价格结论，不能被利益相关的另一方采信的；
2、由利益一方委托的评估机构提供的价格结论，不能被利益相关的另一方采信的；
3、由利益双方各自委托的价格评估机构提供的价格结论不同，经双方协商仍不能达成一致的；
4、委托方因价格评估错误对价格评估代理人追偿，需要进行价格认定的；
5、由非政府价格部门提出的价格评估（核定）结论，不能被当事人接受的。遇到这类情况当事人可以提出由价格部门进行裁定，这是一种具有法律效力、又节省时间的处理方式。
处理价格争议事项，需要由利益双方共同自愿向价格部门提出，并同意执行价格部门的裁定。如果由一方提出，价格部门出具的“价格认证书”有可能不被另一方认可。提出方如果需要进行民事诉讼，“价格认证书”则可以作为举证的材料。如果法庭采信，则可以作为判案的依据；另一方也可以提出异议，由法庭委托进行价格鉴定。
价格鉴定是价格认证在司法领域的应用。按照国务院、最高人民法院、最高人民检察院、以及公安部、国家发展改革委的文件规定，各级政府价格部门设立的价格认证机构行使刑事、民事、经济、行政和仲裁案件中价格鉴定的职能。
价格鉴定、认证实行复核裁定制度，国家发改委设立的价格认证机构为价格鉴证的最终复核裁定机构。在民事诉讼或者经济纠纷中出现的价格争议，可以按照规定的程序进行，为利益双方当事人都提供了维护自身利益的实现机制。国家设立专业价格鉴证机构处理价格争议，调解价格纠纷，是我国的一项创造。十多年的实践证明，这一价格纠纷处理机制，确保了在处理价格矛盾争议时的公平、公正。
三、如何处理价格评估中的管理问题
在价格评估领域出现诸多问题，除了对价格评估的性质和作用认识有分歧外，还由于从三条渠道发展起来的资产（财产）价格评估机构，存在相互交叉和相互制约的因素，引起了对资产价格评估管理权的争议，特别是国有资产管理部门与价格部门对资产评估机构和人员的管理权的争议，成为当前资产价格评估管理中的核心问题。
价格部门认为资产评估就是资产价格评估，受《价格法》的调整，属于价格部门的管理范围，国有资产管理部门的管理权限只限于对国有资产评估的管理。国有资产管理部门则力图取消“国有”限制，要求对全社会资产价格评估实施管理。价格部门则认为单一资产所有者（代理人）不具备管理全社会事务的地位，国有资产管理者放弃维护所有者利益的价格评估管理权，转而谋求社会价格评估的管理权，会使自己陷于“角色越位”的尴尬境界。
越过部门职权争议，从资产价格评估的本质和社会经济发展的客观要求，从各类主体的行为性质及相应的工作程序分析，可能会化解这一矛盾。
首先，要取消专业部门的价格评估市场准入管理。
价格评估本质上是一种咨询活动，对价格决策者只起建议和参谋作用。这种行为只是产权所有者自身价格决策活动的组成部分，属于当事人自行定价的范围，即《价格法》规定的市场调节价范围。从这种意义上看，对价格评估活动并不需要进行“市场准入”管理，类似的机构资质和人员准入管理原则上都应当取消，特别是从部门权力管理这个角度发展起来的各种专业评估机构和人员，如：房地产估价师、土地估价师、工程造价师，旧机动车鉴定估价师、无形资产评估师、森林资产评估师、珠宝评估师等，更没有实行“市场准入”管理的必然性。
实施专业估价机构管理依据最充分的可能是房地产估价。其实，在《中国城市房地产管理法》中也只是提出房地产交易实行价格评估，房地产估价人员实行资格认证。但这一法律对房地产估价制度如何设计并没有明确规定，也没有明确实施部门，更没有提出实行“市场准入”管理。房地产管理部门利用“过户登记”的行政管理职能对价格评估进行干预，既没有过硬的法律法规，也没有必要的社会经济基础。房地产买卖是当事人的权利，以什么价格交易完全是产权所有者的行为，这与“过户登记”确认产权没有任何关系。只要交易合法，房地产部门就应当无条件地进行“过户登记”，并不应该以是否经过“估价”，特别是经过房地产部门审批的机构和人员进行估价为由，限制过户登记。这种管理方式和程序也为“寻租”创造了条件。
当然，如果是为了保全房地产交易税收要求进行估价，则应是税务部门的职责，由其他部门进行管理。
正是房地产估价管理方式的出现，并不断强化这种管理，以及随后其他部门的效仿，才使我国估价行业的管理偏离了方向，对国有资产价格评估管理产生了巨大的冲击，也促使国有资产管理部门全力争要社会价格评估管理权。取消以部门权力管理为基础的各种专业价格评估机构和人员市场准入管理制度，是改变当前价格评估管理混乱的关键。
其次，使国有资产价格评估管理回归原位。
要充分肯定国有资产管理部门设立评估机构（或者独自选定评估机构）的合理性和必要性。这是产权所有者维护自身利益的正当行为。2000年将国有产权所有者设立的价格评估机构完全推向市场是不妥的。不允许公有制部门设立价格评估机构，是对公有制形式企业的产业歧视，也不符合宪法。认为公有制部门进入中介行业会产生“腐败”也是片面的。不是公有制产生腐败，而是管理不当产生腐败。应当恢复产权所有者设立价格评估机构为自身利益服务的合法地位，使国有资产管理部门对资产评估的管理回归原位。
国务院制定《国有资产评估的管理办法》，较好地解决了国有产权所有者在资产价格评估中维护自身利益的问题，只是由于其他部门的冲击和具体实施部门认识和管理上的问题，使这一法规没有得到落实。
第三、明确证券管理部门的资产价值审核是政府职能。
证券市场中的资产价格评估有两重性质。一是申请上市的企业对自身资产价值的认定，这种评估与单个所有者资产价格评估没有区别，可以自行评估，也可以聘请人员评估。二是国家证券管理部门对企业自报资产价值的审核，则带有国家认定的性质，属于国家职能。按照一般规则，这种国家职能的“价格认定”应当由国家证券管理机关内设机构进行，或者由国家机关聘请社会评估机构和专业人员协助进行，社会评估机构代理证券管理机关对申报企业进行审核确认，只对国家证券管理机构负责。聘请（委托）社会价格评估机构所需要的经费由国家承担。国家管理机关也可以向申请企业收取审核费用，实行收支两条线管理。
然而，现实经济中不是这样。证券管理机关强制上市企业委托其指定的社会资产价格评估机构进行评估，经费由企业承担。社会评估机构一方面代表证券管理机构对企业进行审核，另一方面收取企业委托费用，与企业利益紧密相连，必然要对企业负责。这种管理方式使三方利益相互联结，不可能保持公平公正，也为“寻租”创造了条件。
如果证券管理机构继续具有申请上市公司资产价值审核职能，就应当建立内设的上市企业资产价格审核认定机构，也可借用社会资产价格评估机构协助完成自身的审查核定职能。
第四、重申其他资产价格评估的自主性。
对其他非国有资产涉及的价格评估问题，原则上应当由当事人自行决定，或者内设价格评估机构为维护自身利益服务，或者聘请（委托）社会价格评估机构进行估价。国家不必进行直接干预，更不需要“市场准入”管理制度。只需要作一些必要的行为规范，如，产权所有者设立的价格评估机构只能为本产权所有者内部服务；同一所有者内部的价格评估矛盾由该产权所有者管理部门自行处理；社会价格评估机构不得同时受理有利害关系的产权所有者双方的价格评估等。如果个别行业价格评估人员需要实行资格认证，则由具有执业资格管理职能的部门制定相应管理办法。
第五、进一步完善价格纠纷处理机制。
不同产权所有者因生产经营、合同签订、抵押质押、理赔索赔、物品拍卖、企业上市、财产分割、工程造价、清产核资、法律诉讼等情形，对相关财产或服务价格的估价出现争议或者纠纷的，按照当前价格评估纠纷处理机制处置。
对当前价格评估纠纷处理机制进一步完善，制定相应的法律法规，加强价格鉴证立法，完善价格鉴证机构。（国家发改委价格认证中心原主任陈峻）