关于公开征求《关于深化投融资改革推动全市铁路高质量发展的意见（征求意见稿）》意见的公告_意见征求

关于公开征求《关于深化投融资改革推动全市铁路高质量发展的意见（征求意见稿）》意见的公告

日期：2021-05-28

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根据《国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》（国办函〔2021〕27号）有关精神，为进一步规范有序推进全市铁路规划建设，推动全市铁路高质量发展，按照市政府要求，市发展和改革委牵头起草了《关于深化投融资改革推动全市铁路高质量发展的意见（征求意见稿）》。现面向社会公开征求意见和建议，我们将对征集的意见建议及时进行整理，会同有关部门认真研究，进一步修改完善，有关意见建议请于6月5日前通过以下方式反馈：

1﹒电子邮件：cqfgwjtc@163.com

2﹒传真：023-67575840

3﹒邮寄信件：重庆市渝北区洪湖西路16号市发展改革委交通处（401121）

附件：《关于深化投融资改革推动全市铁路高质量发展的意见（征求意见稿）》

　　　重庆市发展和改革委员会

2021年5月28日

附件

关于深化投融资改革推动全市铁路高质量发展的意见

（征求意见稿）

按照党中央、国务院以及市委、市政府有关决策部署和相关要求，根据《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》（国办函〔2021〕27号），为进一步规范有序推进全市铁路建设，提高铁路投资效益和资金使用效率，推动全市铁路高质量发展，支撑成渝地区双城经济圈建设和“一区两群”协调发展，现提出以下意见。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，积极落实习近平总书记对重庆提出的营造良好政治生态，坚持“两点”定位、“两地”“两高”目标，发挥“三个作用”和推动成渝地区双城经济圈等重要指示要求，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，发挥铁路骨干优势作用，统筹推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路发展，着力构建布局合理、覆盖广泛、高效便捷、安全经济的现代铁路网络，全面增强铁路安全质量效益、服务保障能力和综合发展实力，为加快建设交通强国当好先行，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。

二、强化规划引领

（一）规范规划编制

高质量编制全市铁路规划。按照适度超前原则，科学编制全市中长期铁路网规划，主要明确发展思路、网络骨架、通道功能等，构建形成干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路层次清晰、功能互补、一体衔接、有机融合的多层次铁路网络格局；统筹经济社会发展和财政承载能力等因素，科学编制全市铁路五年发展规划，主要明确发展任务、项目安排、建设标准等。原则上，未纳入全市中长期铁路网规划的项目不得纳入全市铁路五年发展规划；干线铁路项目还应与国家铁路五年发展规划相衔接。同步编制投融资方案和财政性资金平衡方案，铁路建设的时序和资金安排应与财政性资金供给能力相协调。

高质量编制城际铁路和市域（郊）铁路建设规划。结合全市城镇、产业、人口布局的客观情况、发展规划和客流需求，编制全市城际铁路和市域（郊）铁路建设规划，科学确定建设规模、项目时序、资金筹措方案，合理选择系统制式、建设标准、线路基本走向等。建设规划经市政府审议后，按程序报国家审批。

强化国土空间规划衔接。新建铁路在规划阶段应充分与城市规划有机结合并同步提出线站位选址及配套土地开发范围，将相关成果尽早纳入国土空间规划，确保与基本农田、生态保护红线、城镇开发边界相协调，做好规划铁路通道的国土空间预研预控。

（二）严格规划实施

优化项目建设时序。强化全市铁路五年发展规划、城际铁路和市域（郊）铁路建设规划执行的刚性约束，综合轻重缓急和财政资金平衡方案，合理安排项目建设时序。干线铁路需纳入全国中长期铁路网规划、城际和市域（郊）铁路需纳入国家批复的建设规划方可启动前期工作。原则上，同走廊内优先启动实施干线铁路项目；充分利用干线铁路开行城际列车和市郊列车，满足城际和市郊通勤出行需求；统筹研究干线铁路利用率及城际出行需求，适时启动城际铁路和市域（郊）铁路建设；市域（郊）铁路沿线需串联多个5万人及以上的城镇组团和重要工业园区、以及年旅客流量达到300万人次的旅游景点方可启动建设。市域（郊）铁路中，与国铁干线贯通运营的由市交通局作为行业主管部门，与城市轨道交通贯通运营的由市住房城乡建委作为行业主管部门，按照“谁主管、谁负责”原则牵头推进项目建设。

深化项目前期工作。纳入全市中长期铁路网规划的项目，应加快编制项目预可研报告，明确项目功能定位、技术标准、线路宏观走向方案等，形成有效项目储备；纳入全市铁路五年发展规划、城际铁路和市域（郊）铁路建设规划的项目，应加快编制项目可行性研究报告，稳定项目建设方案和估算投资。沿线区县政府应落实项目线站位规划控制和保护职责。原则上，重庆铁路投资集团负责承担路地合资干线铁路和城际铁路前期工作，市铁路集团负责承担市域（郊）铁路前期工作，具体由市发展改革委牵头会同行业主管部门制定工作计划，纳入年度铁路建设投资计划统筹安排。

三、明确市与区县责任划分

（一）明确市与区县出资责任

明确干线铁路出资责任。新建干线铁路，征地拆迁资金由市、区县共同承担，具体按照《市与区县共建项目征地拆迁费用标准》执行，并根据征地政策标准和社会保障费用标准适时调整；工程投资的资本金部分，由市级负责筹集。

明确城际铁路出资责任。新建城际铁路，征地拆迁资金全额由沿线区县承担；市级主导实施的城际铁路，工程投资的资本金部分，市、区县按照5：5比例分摊，区县出资按照境内投资比例由沿线区县分摊；区县主导实施的城际铁路，工程投资的资本金部分，原则上由区县承担，市级按不超过资本金部分的50%给予适当补贴，区县出资按照境内投资比例由沿线区县分摊。

明确市域（郊）铁路出资责任。新建市域（郊）铁路，征地拆迁资金全额由沿线区县承担；工程投资的资本金部分，市级按不超过资本金部分的20%给予适当补贴，区县出资按照境内投资比例由沿线区县分摊。

（二）落实市与区县资本金出资

落实干线和城际铁路资本金出资。新建干线和城际铁路，原则上由重庆发展投资公司负责落实市级资本金筹集，市级财政加大对干线和城际铁路项目支持力度，根据项目实施进度，逐年度给予重庆发展投资公司资本金和流动性支持，保障干线和城际铁路项目市级资本金出资需求。各有关区县应优先保障干线和城际铁路项目区县承担征地拆迁和现金资本金出资。

落实市域（郊）铁路资本金出资。新建市域（郊）铁路，由相关区县负责组织实施，跨区县的项目由沿线区县协商明确牵头区县，由市级行业主管部门统筹衔接。在各相关区县落实建设资金及运营补助资金来源基础上，按照“一事一议”原则，市级财政统筹落实市级资金出资。市级资金可作为项目资本金补助资金或市级资本金，作为市级资本金的，由市铁路集团作为市级资本金出资人代表。建立健全铁路债务风险监测预警机制，加强市域（郊）铁路项目出资能力、运营补亏能力等审核，合理控制债务负担较重、超出财政承受能力区县的市域（郊）铁路建设。

四、拓展多元融资渠道

（一）优化交通领域财政支出结构

集中资金保障高铁项目建设。紧盯我市交通基础设施建设短板，统筹做好铁路、干线公路、农村公路等交通基础设施项目资金平衡方案，确保交通领域建设市级投入财力不减。优先保障有较好社会效益、经济效益的交通基础设施项目实施，通过调整既有支出结构，着力打通出渝大通道，完善多向联通的战略通道体系。

（二）鼓励社会资本参与铁路建设

探索联合开发模式。鼓励城际和市域（郊）铁路通过市场化方式积极吸引各类社会资本参与项目投资建设及运营；积极探索干线铁路地方资本金出资部分引入社会资本合作出资建设。鼓励财力受限但有资源禀赋的区县，以具备开发价值的矿产、旅游、物流等资源特许经营权益作为投资对价，通过市场化方式，支持新建城际和市域（郊）铁路项目的社会投资人参与资源开发。对于投资规模大、回报周期长的PPP项目，可探索将特许经营期延长至不超过50年。

（三）多渠道筹集建设资金

适当调整铁路专项资金计提标准。中心城区按土地出让金的8%计提、主城新区和两群区县按照土地出让收入的5%计提，作为铁路建设专项资金，专项用于铁路项目市级工程建设资本金和征地拆迁市级包干补助等出资。

用好地方政府专项债券。在政策支持和风险可控的前提下，地方政府专项债券优先支持符合条件的铁路项目。用好专项债券可作为资本金的政策，缓解市、区县资本金当期出资压力。

推进资产证券化融资。积极开展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点，盘活存量资产，腾出融资空间，募集资金支持新建铁路项目，形成投资良性循环。

发挥间接融资作用。充分发挥国家开发银行等金融机构作用，用好中长期、低成本资金；探索对中短期存量债务进行融资再安排，拉长负债期限，降低融资成本。定期开展重点项目银企对接工作，建立多部门协同机制，推动与银行之间加强战略协作，为重大项目提供融资便利。

推动投融资主体转型发展。鼓励通过依法引入战略投资者等途径，推动市级铁路建设投融资主体转型发展，做大现金流，降低负债率，提升信用评级，全面提升市场化融资能力。鼓励各区县通过依法注入优质资产、匹配具备开发条件的综合开发用地等途径，以市级铁路投融资主体帮助区县统筹解决区县征地拆迁和现金资本金出资。

（四）加强铁路站场周边用地综合开发

合理配置站场周边综合开发用地。按照单个站场平均规模不超过50公顷、枢纽站场不超过100公顷的指标，在铁路站场周边划定综合开发用地。原则上综合开发用地应在以站点为中心、半径800米范围内选取。当站场周边用地条件紧张的，可在当地其他地区配置用地。铁路项目主管部门、铁路投资主体在办理项目审批和用地预审时应同步报送综合开发用地规划方案。

加强站场周边土地预研预控。市规划自然资源局统筹组织铁路投资主体及站场所在区县尽早编制铁路站场周边土地预研预控专项规划，按程序报批后，由站场所在区县纳入国土空间规划。铁路站场周边土地预研预控专项规划应强化空间组织、交通衔接、功能匹配方面的融合，增强铁路站场和周边地区的承载能力和服务功能，促进对外交通与城市道路、公共交通一体化，实现统筹开发建设，促进站城一体化发展，提升区域土地价值。

提升站场周边综合开发能力。贯彻落实国办发〔2014〕37号文件及渝府办发〔2018〕75号文件精神，依托专业化公司，统筹负责铁路站场周边土地的综合开发与管理。鼓励通过市场化手段，赋予铁路站场周边土地综合开发配置权益，综合开发收益优先用于项目建设及后期运营，提升项目可持续经营能力。探索站城融合开发新模式，严格土地控制，根据项目筹融资测算，在指标平衡的条件下，对纳入的综合开发用地容积率给予适当倾斜；开展铁路客货场站枢纽地上地下及周边区域一体化建设开发，建立公平合理的利益分配、风险分担和协商机制。

五、强化建设和运营管理

（一）优化建设管理

强化建设规模管控。从规划和勘察设计入手，实行全过程投资管控，强化工程技术经济比较，优化建设方案，合理确定建设标准和规模。严格控制铁路站场和站房规模，坚持经济适用原则，杜绝形象工程。严格执行铁路建设相关标准规范，若项目实施过程中提出增加建设内容或建设规模，经市级有关部门组织论证后确需增加的，按程序报批，并按照“谁提出、谁受益、谁出资”的原则，增加的投资由需求提出方全额承担。

强化地方主导的城际和市域（郊）铁路招标环节造价管控。合理编制招标控制价，科学设置工程变更、价格调整等影响造价的合同条款，严格工程结算和决算。推行重大项目跟踪审计机制，重点对征地拆迁、设计变更等关键环节进行审计，堵塞管理漏洞。稳步推进工程总承包（EPC）、全过程工程咨询等新型建设管理模式。加强风险管控，强化投资概算控制。新建城际铁路、市域（郊）铁路的功能定位、建设标准等发生重大变化，或线路里程、直接工程费用（扣除物价上涨因素）等与建设规划相比增幅超过20%的，要按国家规定履行建设规划调整程序。

（二）强化资金计划管理

加强铁路建设专项资金统筹。设立市级铁路建设专项资金，各种渠道筹集的市级铁路建设财政性资金按照“专款专用、单独核算”原则使用和管理，形成稳定可持续的资金来源，确保铁路建设资金池和项目池的协调匹配。

优化资金拨付方式提高支付效率。市发展改革委牵头，会同市财政局、市交通局（市住房城乡建委）于每年12月底前提出下一年度铁路建设投资计划（草案），与政府投资项目三年滚动规划和国铁集团年度投资计划相衔接，报送市政府分管领导审核同意后，由市发展改革委会同市财政局、市交通局（市住房城乡建委）共同下达年度建设投资计划。市交通局牵头，会同市财政局、市发展改革委根据在建铁路项目资金需求，分批次下达铁路建设资金计划。市财政局据此加快专项资金拨付，及时到位，并对专项资金的使用情况和实施效果等加强绩效管理，每年3月底前形成上一年度铁路专项资金使用情况报告，报市铁路大建设指挥部备案。铁路建设相关单位应按照年度铁路建设投资计划落实各项建设资金。

（三）创新运营管理

完善地方铁路票价体系。城际铁路和市域（郊）铁路项目法人要建立完善票价形成机制，形成多层次、差别化的票价体系，并建立动态调整机制。综合考虑运营成本、服务质量、供需状况、财政能力、减免票价等因素，在加强成本规制、收入清算等基础上，市、区县两级厘清政府和市场主体责任边界，对项目运营给予合理的补贴或可行性缺口补助。

六、工作要求

发挥市铁路建设领导小组对铁路投融资改革的领导协调作用，研究解决投融资改革推进落实中的重大问题。市发展改革委要加强综合协调和督促落实，牵头推进交通投融资改革创新。市财政局、市规划自然资源局、市住房城乡建委、市交通局、市国资委、市地方金融监管局等要强化工作协同，抓好投融资专项改革工作，形成叠加效应，确保各项措施有效落实。

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